特邀嘉賓

胡忠恒 廣西壯族自治區紀委監委第十監督檢查室主任

孫婷 浙江省湖州市紀委監委案件審理室主任

向平 江蘇省蘇州市紀委監委案件審理室副主任

違規借用款物有哪些常見情形？認定時需要把握哪些要素？

胡忠恒：對違規借用管理和服務對象款物問題作出明確規定始于2018年《條例》，新修訂的《條例》對此予以進一步完善，在“影響公正執行公務”前加上了“可能”二字，更有利于對監督執紀標準的把握。

違規借用款物常見的情形主要有以下幾種：一是黨員干部向管理和服務對象借用數額較大的錢款用于個人或者家庭購房、購車、孩子教育以及其他使用等。二是黨員干部向管理和服務對象長期或者經常性借用車輛用于家庭出行及其他使用等。三是黨員干部向管理和服務對象借用房屋用于家庭或者特定關系人居住及其他使用等。四是黨員干部向管理和服務對象借用其他具有較大價值的財物，比如電腦、相機、高檔音響設備等。《條例》之所以將這些借用行為納入調整范圍，是因為黨員干部借用管理和服務對象的財物，本質上是公權力的異化和濫用，必須予以制止。因此在適用中，不管黨員干部是出于現實需要，還是貪圖享樂、占小便宜，只要借用管理和服務對象財物，可能影響公正執行公務，情節較重即構成違紀，可依據情節輕重程度給予警告直至開除黨籍處分。

需要注意的是，當出借人既是黨員干部的管理和服務對象，同時雙方還具有近親屬、朋友等關系的，要注意區分借用行為是出于私人情感還是基于職權，審慎把握、妥善處理，對于借用財物確有正當理由且沒有影響公正執行公務的，一般不宜認定為違紀。此外，對于黨員干部與管理和服務對象之間發生的臨時救急借用財物行為，比如家人生病臨時借用車輛送醫，用后及時歸還，且自行承擔相應費用，只要沒有影響公正執行公務，一般也不宜認定為違紀。

孫婷：《條例》第九十九條規定了對借用管理和服務對象的錢款、住房、車輛等，可能影響公正執行公務，以及通過民間借貸等金融活動獲取大額回報，可能影響公正執行公務行為的處分。在認定時，主要把握是否為管理和服務對象以及是否可能影響公正執行公務這兩個關鍵點。

關于管理和服務對象的認定，應當具體問題具體分析，針對不同的崗位、職務，其管理和服務的對象及權限是不同的，可以認定為管理和服務對象的應當是黨員干部的職權或者職務的管轄范圍能夠影響到的人員。大致可以分為3種情況：一種是職權上直接的管理和服務關系，即黨員干部的職權能直接影響的人員，比如市場監管部門的黨員干部和個體工商戶、建設部門的黨員干部和房地產企業的老板等；第二種是屬于黨員干部管轄范圍內的人員，在業務上可能沒有直接的管理與被管理關系，但在行使公權力時能產生較為直接的影響，比如村（社區）干部和該村（社區）的企業主；第三種是存在上下級關系的人員。在同一單位中，領導班子成員和下級工作人員之間、部門負責人和本部門工作人員之間，可以構成管理與被管理關系。但不同業務部門的領導和下級工作人員之間能否形成管理與被管理關系，不僅要看職務的高低，還要考慮是否存在制約關系，不能一概而論。

關于可能影響公正執行公務的認定，關鍵在對“可能”的把握，即黨員干部與管理和服務對象之間，只要存在具有影響公正執行公務的可能性即可，不要求影響公正執行公務的行為現實存在，也不以實際發生不正確履職行為為判斷標準。

此外，還要注意對違規借用款物行為情節輕重的把握，不但要考慮借用款物的價值大小、不當獲利的金額大小等方面，還要從主觀惡性程度、借用時間、借用頻次、造成的影響等方面綜合把握。

如何判斷黨員干部民間借貸行為是否違紀？違規借用款物、違規借貸與以借為名的受賄怎樣區分？

向平：民間借貸是指自然人、法人和非法人組織之間進行資金融通的行為。一般來說，黨員干部在不影響公正執行公務的前提下，將個人或家庭的合法收入出借給有實際借款需要的人，并按照當地常見利率標準或者國家法律允許范圍內的利率標準約定借款利息，屬于平等民事主體之間基于意思自治原則實施的借貸行為，受到法律的保護。但是，從黨的十八大以來查處的案件來看，一些黨員干部通過民間借貸等金融活動獲取大額回報問題比較突出，有的堂而皇之長期違規參與民間借貸活動，獲取大額回報，表面上看是合法的理財行為，但本質上是隱形變異的違紀違法甚至犯罪行為，侵害了黨員干部職務行為的廉潔性。如何判斷正當合法的民間借貸行為與違紀行為，可以從以下幾個方面進行把握。

一是雙方地位是否平等。如果黨員干部出于親情、友情等私人感情，向確有需要的親友出借錢款并在法律允許的范圍內收取一定利息，也未影響公正執行公務，雙方系平等民事主體之間的民事行為。若黨員干部與管理和服務對象之間發生借貸關系，或者借貸行為與職權行使有明顯關聯，借貸雙方地位不平等，并非基于意思自治和公平交易的原則參與借貸活動，那么黨員干部就可能構成違紀甚至涉嫌受賄等違法犯罪。

二是約定的借款期限、利率等是否合理。判斷是否獲取大額回報，要綜合考慮出借金額大小、利率高低、借款期限長短等因素。黨員干部以明顯高出正常水平或當地民間借貸的一般利率出借錢款獲取大額回報的，通常認定為違紀，但是并不必然要求利率水平高于當地民間借貸的一般利率標準，只要獲得大額回報即可。

三是是否可能影響公正執行公務。《條例》在2018年《條例》的基礎上，在“影響公正執行公務”前增寫了“可能”二字，這一規定是一種防止利益沖突的預防性規定，只要具有影響公正執行公務的現實可能性即可，并不需要發生影響公正執行公務的實際后果。該要件是認定違規借貸構成違紀的必要條件，是否可能影響公正執行公務，主要從借款人是否為管理和服務對象，雙方之間是否存在人情往來等因素綜合考慮。

同時，監督執紀執法中還需關注資金來源是否正當，是否來源于自有或家庭合法收入以外的資金，如系黨員干部利用職務便利挪用的公款或資金，從銀行獲取的低息貸款，向管理和服務對象低息或者無息借款，向不特定公眾非法集資等，還可能涉及其他違紀違法問題。還要查清是否存在利用職權影響優先收回借款本金及利息，在債務人出現支付困難的情況下，黨員干部利用職權或職務上的影響讓他人違反法定順序、比例優先清償借款或提前清償未到期借款，免除自己借款風險的同時侵犯了其他債權人的同等或優先受償權等情節。

孫婷：違規借用款物、違規借貸與以借為名的受賄三者在形式上都存在“借用”的行為，在實踐中我們不能僅依雙方的言詞證據，而是應當透過“借用”的表象識別行為本質，準確把握違紀與違法犯罪的界限。在認定該類問題時，可以重點關注以下幾個方面。

一是注意主觀故意上的區別。以借為名的受賄主觀上是以占有為目的，包括自己直接占有和交由第三人占有，行為人是持一種占有心態，“借”的行為是為了掩飾其占有、收受的目的。違規借用款物、違規借貸，行為人在主觀上對借款或者借用的車輛、房屋并沒有占有的主觀故意，往往表現為長期使用，或者借用錢款不付、少付利息或者借給他人收取高額利息等。因此，我們在認定以借為名的受賄時，不能僅看是否有書面借款手續、物品是否變更權屬登記，而是要對雙方行為進行實質審查，看是否符合權錢交易的本質。

二是注意在行為過程中是否存在利用職權為他人謀取利益的行為。《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》中規定“國家工作人員利用職務上的便利，以借為名向他人索取財物，或者非法收受財物為他人謀取利益的，應當認定為受賄”，因此在認定以借為名的受賄中，除了索賄外，要看黨員干部是否利用職權為對方謀利。如果出借人明示、暗示地提出請托事項，黨員干部承諾為其謀利或者已為其謀取了利益，而黨員干部在有歸還能力的情況下沒有歸還的行為或者意思表示，可以考慮認定為以借為名的受賄犯罪。反之，出借人沒有提出謀利的要求，黨員干部也未利用職權為對方謀利，或者在借用款物后，有歸還的意思表示或具體行為的，則不宜認定為違法犯罪，可根據實際情況認定為違規借用款物、違規借貸等違紀行為。

三要注意行為的細節。在認定違規借用款物、違規借貸與以借為名的受賄等行為過程中，還要看借用事由是否正當、款項去向是否合理、雙方平時關系如何以及是否存在經濟往來等細節，進行綜合分析研判。

通過違規借貸等金融活動獲取大額回報與違規從事營利活動有哪些區別？黨員干部借貸行為還可能涉及哪些違法犯罪？

孫婷：通過違規借貸等金融活動獲取大額回報與違規從事營利活動均屬于違反廉潔紀律的行為，但兩者在以下方面存在區別。

一是違紀主體。通過違規借貸等金融活動獲取大額回報行為主體是執行公務的黨員干部。如果一名黨員干部有著公權力，其借貸行為可能影響該公權力的行使，就屬于適格主體。鑒于認定違規從事營利活動的前提是“違反有關規定”，如根據《關于黨政機關工作人員個人證券投資行為若干規定》，掌握內幕信息的黨政機關工作人員不得進行證券投資，因此，在一定情況下約束的行為主體是部分具有特定身份的黨員。所以這兩種違紀行為的主體不完全一致。

二是收益回報。通過違規借貸等金融活動獲取大額回報，強調行為人已經獲取大額回報，不包括未獲取收益或者獲取收益金額較小的情況。違規從事營利活動并不要求實際獲取相應收益回報，如黨員干部投資一家企業，在該企業實際虧損的情況下，仍有可能構成違紀。同時，通過違規借貸等金融活動獲取大額回報，獲得回報與公權力的行使相關，需要“可能影響公正執行公務”這一要件。違規從事營利活動不要求可能影響公正執行公務，獲取的回報一般是基于市場經濟活動產生的價值，只是相關規定禁止黨員干部從事有關營利活動。

需要注意的是，實踐中也存在以借貸方式從事營利活動的情形，比如黨員干部長期多次無息或低息借入，再高息借出，其行為本質上就是一種營利活動，可按照違規從事營利活動定性處理。實踐中，要精準辨析行為性質，準確適用處分條款。具體來說，要注意幾個關鍵詞。對于通過違規借貸等金融活動獲取大額回報違紀行為，需要注意“可能影響公正執行公務”，只要存在影響公正執行公務的可能性，就有可能構成違紀。適用違規從事營利活動的處分條款要注意，一是“違規”，即該營利活動以違反現行有效的黨內法規、法律法規和相關規范性文件等為前提。二是“營利活動”，即付出資金、技術、知識產權等有形或無形資產的投資營利活動，不包含勞務行為。

向平：《關于規范民間借貸行為維護經濟金融秩序有關事項的通知》第四條明確，“民間借貸中，出借人的資金必須是其合法收入的自有資金，禁止吸收或變相吸收他人資金用于借貸。”據此，黨員干部出借資金的來源應當是其本人或家庭合法收入的自有資金，如果出借資金來源不合法，可能涉嫌其他違法犯罪。一、非法吸收公眾存款違法犯罪。黨員干部向不特定公眾吸收存款或變相吸收存款后，以較高的利息借貸給他人，賺取利息差的，可能構成非法吸收公眾存款違法犯罪。二、高利轉貸違法犯罪。黨員干部若以轉貸牟利為目的，套取金融機構信貸資金，再高利轉貸給他人，獲取高額回報的，可能涉及高利轉貸違法犯罪。三、受賄違法犯罪。具有國家工作人員身份的黨員干部，利用職務便利為行賄人謀取利益，與行賄人達成以“放貸收息”的方式收受財物的合意的，涉嫌受賄違法犯罪，等等。

關于違規借用、違規借貸有哪些常見的認識誤區值得注意？對于違紀所得如何認定和處理？

向平：關于違規借用、違規借貸違紀行為，有幾個常見誤區值得注意。

一是錯誤地認為借用他人閑置的住房、車輛等財物，“利己不損人”，不構成違紀。有黨員干部認為，有的管理和服務對象經濟條件優渥，有多余的住房、車輛閑置不用，自己借用一下，并不會給對方造成任何不便。甚至認為房屋有人住、汽車有人開，有助于房屋、車輛的保養維護。實際上，黨員干部一旦借用管理和服務對象的財物，其職務廉潔性便可能受到侵害。黨員干部與管理和服務對象交往時，應當秉持親清關系，保持清正廉潔。

二是錯誤地認為借貸利率只要沒有超過一年期貸款市場報價利率的四倍，就屬于受民法保護的借貸行為，不構成違紀。根據《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》第二十六條規定，出借人與借款人約定的利率只要沒有超過合同成立時一年期貸款市場報價利率（LPR）的四倍，人民法院應予支持。有的黨員干部便動起了歪腦筋，企圖打擦邊球，利用對管理和服務對象的職權制約關系，長期出借巨額資金，約定年利率不超過一年期LPR的四倍，且本息基本無風險。如某市某區人民檢察院檢察官，將自有資金50萬元借給案件當事人，按照借款時一年期LPR的四倍為年利率計算利息，共獲取20余萬元利息。其被立案審查后，便以自己的行為受民法保護為由，不認為是違紀。須知，違規借貸并不以一年期LPR四倍的年利率為限，只要獲得大額回報，并可能影響公正執行公務，就構成違紀。

三是錯誤地認為只要客觀上沒有影響公正執行公務，便不構成違紀。有的黨員干部認為，即便借款或放貸的對象是管理和服務對象，只要沒有利用職權為其謀取利益，便不構成違紀。實際上，公職人員應當主動防范利益沖突，一旦與管理和服務對象發生借貸關系，便可推定會影響其公正執行公務，并不要求已經產生實際影響。

胡忠恒：《條例》第四十三條第一款規定，對于違紀行為所獲得的經濟利益，應當收繳或者責令退賠。對于主動上交的違紀所得和經濟損失賠償，應當予以接受，并按照規定收繳或者返還有關單位、個人。對于違規借用款物和違規借貸違紀所得的認定和處理，能精確計算的，可認定為違紀所得予以收繳；不能精確計算金額的，則可以參照市場價格由黨員干部按照主動登記上交處理。

實踐中常見的處理方式有：一、關于違規借用款物違紀所得的認定和處理，如借用錢款，結合黨員干部與管理和服務對象是否約定利息，如無償借用的，可責令黨員干部參照銀行同期貸款利率退繳“利息”；如借用汽車、房屋等耐耗品的，可參照租車、租房市場價格要求黨員干部退繳汽車、房屋等使用費用。二、關于違規借貸違紀所得的認定和處理，黨員干部通過民間借貸等金融活動獲取大額回報的，要從整體上進行評價，鑒于該行為屬于違紀甚至違法行為，所以獲得大額回報應作為違紀、違法所得全部予以收繳。總而言之，對于違規借用款物、違規借貸，既要對行為進行違紀評價，還要讓黨員干部不能因違紀行為在經濟上獲益。（記者劉一霖）

值班編輯：王婧